我國老年人口的不斷增長是養(yǎng)老保障成為一個(gè)亟需完善的問題，傳統(tǒng)家庭式養(yǎng)老已不能解決社會(huì)養(yǎng)老保障的問題；在國家養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建上政府一直是主要的角色，政府的公共政策對于完善養(yǎng)老保障體系起著關(guān)鍵作用，在目前我國養(yǎng)老保障體系并不能取代傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老，因此政府應(yīng)該加大公共政策實(shí)施力度，通過政策規(guī)范，稅收優(yōu)惠，財(cái)政補(bǔ)貼，引導(dǎo)市場作用于養(yǎng)老服務(wù)等方式促進(jìn)國家養(yǎng)老體系的完善。

一、問題背景

隨著人口老齡化問題的加劇，老年人口的構(gòu)成也備受關(guān)注。中國發(fā)展研究基金會(huì)預(yù)測從2035年到2050年是中國人口老齡化的高峰階段，根據(jù)預(yù)測，到2050年中國65歲及以上的老年人口將達(dá)3.8億，占總?cè)丝诒壤?0%;60歲及以上的老年人口將接近5億，占總?cè)丝诒壤龑⒊种?。面對如此龐大的老年人口?guī)模，如何妥善解決養(yǎng)老問題一直是各方學(xué)者關(guān)注的問題。針對養(yǎng)老問題，外國主要采取養(yǎng)老金政策，各國不約而同的都由政府制定了相關(guān)政策來解決養(yǎng)老問題，作為政府公共政策的一種，政府實(shí)施的一系列政策對于完善國家養(yǎng)老體系，保證老年人正常生活，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起到了重要作用。在中國面臨急速老齡化的過程中，傳統(tǒng)的家庭老年照護(hù)功能正日漸弱化。生育率的下降使得家庭子女?dāng)?shù)量減少，子女平均每人對老年父母的家庭照護(hù)負(fù)擔(dān)和機(jī)會(huì)成本也大大提高了，由此導(dǎo)致家庭老年照護(hù)“供給”能力的減弱，家庭“空巢化”加速發(fā)展。另一方面，政府在老年照護(hù)方面的資源供給也非常有限，目前，國家投入的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只能滿足1%的老年服務(wù)需求，而且基本上還只是處在解決老年人吃住等基本的生活物質(zhì)需求方面。與供給不足形成鮮明對比的是，需持續(xù)性照護(hù)的老人隨老年人口的增加也出現(xiàn)了快速增加的趨勢。此外，老年人健康功能不佳比率達(dá)到69.7%。在家庭養(yǎng)老功能弱化、政府投入不足的背景下，誰來照護(hù)老人不僅成為眾多家庭面臨的棘手問題，更是一個(gè)巨大的社會(huì)和公共政策問題。

與西方國家的養(yǎng)老政策相比，我國的養(yǎng)老體系雖然也有一個(gè)完善的體系，但是由于政府的福利政策發(fā)展歷程較短，存在人口基數(shù)龐大，血緣道義是中國家庭養(yǎng)老的核心，從2009年我國新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策才開始對農(nóng)村老年人發(fā)放養(yǎng)老金，但是發(fā)放的金額尚不足以保證農(nóng)村老年人維持正常生活，所以在我國農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”仍然是老年人主要的養(yǎng)老方式，我國在農(nóng)村養(yǎng)老保障的問題面臨更加嚴(yán)峻的問題。

二、養(yǎng)老服務(wù)提供涉及的相關(guān)理論

對于養(yǎng)老問題如何解決，學(xué)者們提出了多種理論，但始終最有效的理論政策依然離不開政府的支撐。首先社會(huì)保障理論認(rèn)為應(yīng)當(dāng)兼顧公平與效率的問題，政府應(yīng)該在社會(huì)保障領(lǐng)域承擔(dān)主要責(zé)任，特別是在保護(hù)社會(huì)弱勢群體方面；同時(shí)市場在社會(huì)保障資源配置方面發(fā)揮功能；其次，初次分配領(lǐng)域應(yīng)堅(jiān)持效率優(yōu)先，而再分配領(lǐng)域應(yīng)突出公平優(yōu)先。該觀點(diǎn)的解決養(yǎng)老問題主要的政策就是對于有消費(fèi)能力的老年人，可以利用市場來滿足其養(yǎng)老需求；另一方面，對于處于弱勢的老年人，應(yīng)借助社會(huì)保障系統(tǒng)滿足其養(yǎng)老服務(wù)需求。

第二種福利多元理論的觀點(diǎn)認(rèn)為社會(huì)福利服務(wù)可由公共部門、家庭社區(qū)、營利部門和非營利部門等四個(gè)部門共同負(fù)擔(dān)，提高福利服務(wù)提供的效率和質(zhì)量。該觀點(diǎn)認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)不應(yīng)該由政府一力承擔(dān)，政府為單獨(dú)主體提供的養(yǎng)老服務(wù)，不能滿足老年人多樣化需求，同時(shí)政府提供福利服務(wù)會(huì)造成社會(huì)成員對政府服務(wù)過分依賴，工作意識(shí)淡化，削弱了家庭和社區(qū)責(zé)任，造成政府負(fù)擔(dān)過重、低效率導(dǎo)致社會(huì)資源浪費(fèi)，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前國際上主流觀點(diǎn)均認(rèn)為政府在養(yǎng)老服務(wù)的提供上應(yīng)該與市場找到一個(gè)平衡，政府只需要彌補(bǔ)市場不能夠的解決的部分。

三、我國養(yǎng)老政策的發(fā)展歷程

1956 年《國務(wù)院人事部、衛(wèi)生部、內(nèi)務(wù)部關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員退休后享受公費(fèi)醫(yī)療待遇幾個(gè)具體問題的通知》是國家部委文件中首次出現(xiàn)退休人員相關(guān)的文件。之后，中國在上世紀(jì) 50 年代初期建立了企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并于1958 年和 1978 年做了兩次修改；1982 年，“中國老齡問題全國委員會(huì)”成立。1983 年，《中國老齡問題全國委員會(huì)關(guān)于我國老齡工作中幾個(gè)問題的請示》初次對中國老齡問題和老齡工作做出闡述和建議。民政部在1984 年全國民政社會(huì)福利工作會(huì)議上首次提出了社會(huì)福利社會(huì)化的構(gòu)想；1991 年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年計(jì)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃綱要》指出要積極引導(dǎo)農(nóng)村建立不同形式的養(yǎng)老保障制度。同年，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在山東等地開始試點(diǎn)，并制定了《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》。1995年，民政部正式發(fā)文《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的意見》。1996年，《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確指出養(yǎng)老保險(xiǎn)是實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，保險(xiǎn)費(fèi)由國家、單位和個(gè)人共同承擔(dān)，從福利制度層面增加了養(yǎng)老主體。一直到 2006 年，各部委發(fā)布了一系列關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的文件，涵蓋對象逐步擴(kuò)大。2016 年《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》中提出目標(biāo)“到 2020 年，養(yǎng)老服務(wù)市場全面放開”，在這一階段基于我國養(yǎng)老問題越來越嚴(yán)峻，社會(huì)資本以及市場力量成為國家希望能夠促進(jìn)完善國家養(yǎng)老服務(wù)的力量。

四、我國養(yǎng)老保障體系存在的問題

首先基于我國龐大的人口基數(shù)，以及龐大的農(nóng)村老年人口來說，我國養(yǎng)老服務(wù)的資金投入不足，目前有限的財(cái)政資金多用于對社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的補(bǔ)充，很難再有大額資金投入到養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，因此在相繼出臺(tái)的各種規(guī)劃或意見當(dāng)中，只是原則性地提出需要政府財(cái)政加大投入力度，但是并沒有約束性的財(cái)政支出項(xiàng)目; 第二，市場參與率低，雖然政府鼓勵(lì)市場主體參與養(yǎng)老服務(wù)，但是養(yǎng)老服務(wù)缺乏有效的引導(dǎo)機(jī)制，全社會(huì)參與率低。政府盡管出臺(tái)了促進(jìn)社會(huì)資本投入的優(yōu)惠政策，但是充其量只是降低了社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的門檻，沒有出現(xiàn)有利于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)長期運(yùn)行的、行之有效的機(jī)制，同時(shí)由于市場化的養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格昂貴，因此僅有少數(shù)老人能夠參與市場養(yǎng)老，而多數(shù)老人依然依靠后代或者政府支撐; 第三，缺乏專業(yè)性的養(yǎng)老服務(wù)人員，養(yǎng)老服務(wù)技能培訓(xùn)較少，并且沒有形成完整的體系，對于養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)技術(shù)人員群體尚未在國內(nèi)大規(guī)模培育起來;第四，是對養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量沒有建立量化考核監(jiān)管體系，我國政府目前僅對養(yǎng)老服務(wù)的場地、資金、床位等硬件條件進(jìn)行監(jiān)管，但對護(hù)理專業(yè)性、護(hù)理人員比例、康復(fù)狀況等有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)水平的指標(biāo)沒有硬性規(guī)定，也沒有引入第三方評估機(jī)制，難以對養(yǎng)老服務(wù)的提供者施加強(qiáng)有力的約束和監(jiān)督。

五、對我國養(yǎng)老公共政策的建議

第一、政府想要充分發(fā)揮市場力量，培育新的養(yǎng)老服務(wù)供給主體，應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)的補(bǔ)貼政策，對市場養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)貼，降低市場主體養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對于老年人的門檻。

第二、政府要完善設(shè)計(jì)和頒布養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的采購目錄，明確養(yǎng)老服務(wù)的種類、內(nèi)容，要保證養(yǎng)老服務(wù)供給主體之間的公平競爭，養(yǎng)老社區(qū)建設(shè)要合理引用社會(huì)資本，規(guī)定完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能。

第三、要在城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃中納入養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，也可以利用市區(qū)內(nèi)閑置的土地或通過改擴(kuò)建閑置房屋，來緩解土地供應(yīng)不足的問題。

第四、政府還需要加大對養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)的資金投入力度，增加硬件供應(yīng)，建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)培訓(xùn)學(xué)校及直接投資社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施; 另一方面改善軟件條件，即廣泛宣傳養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，增加養(yǎng)老服從業(yè)人員的薪酬，轉(zhuǎn)變社會(huì)對從業(yè)人員的歧視心理。