社會治理視角下基層殘聯(lián)組織發(fā)展是適應發(fā)展新特征新變化的時代課題。基層殘聯(lián)組織要運用以大數(shù)據(jù)支持、信息導向和云服務為核心的技術手段，堅持以政府主導、多方協(xié)作，操作規(guī)范化、協(xié)作化為運行原則，建立“一核多元”的秩序化的運行機制。應鼓勵多方社會力量參與;健全殘疾人制度體系，完善殘疾人法律依據(jù);以人為本，建構全面的福利體系;完善監(jiān)督體系，建立動態(tài)評價機制，實現(xiàn)殘疾人事業(yè)更好更快發(fā)展。

殘疾人是特殊的弱勢群體，國家高度重視殘疾人及殘疾人事業(yè)的發(fā)展。隨著時代的發(fā)展，殘疾人群體的需求多元化、多樣化、個性化，基層殘聯(lián)組織難以貼合殘疾人實際滿足其需求。在社會治理下實現(xiàn)基層殘聯(lián)組織發(fā)展，發(fā)揮殘聯(lián)主體優(yōu)勢，運用自身的資源優(yōu)勢加上其他社會組織的專業(yè)優(yōu)勢，充分調(diào)動社會資源滿足殘疾人需求，對于實現(xiàn)殘疾人事業(yè)更好更快發(fā)展具有重要意義。

一、社會治理背景下推進基層殘聯(lián)組織發(fā)展的必要性

推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一項長期和復雜的系統(tǒng)工程。社會治理的現(xiàn)代化意味著治理理念、治理主體、治理形式都具有不同于傳統(tǒng)治理的特征。基層殘聯(lián)組織是社會治理的重要主體，是社會治理重心下移的落腳點，是實現(xiàn)社會治理公平訴求的重要推動力量。因此，在社會治理背景下積極推動基層殘聯(lián)組織發(fā)展尤為必要。

（一）基層殘聯(lián)組織是社會治理的重要參與主體

黨的十九大提出打造“共建共治共享”的社會治理格局，是指在黨的領導和政府主導下多元主體合作共建、多元共治、平等共享，形成合力。創(chuàng)新社會治理的重點是解決多元主體良性互動和協(xié)同運行問題，構建更加開放、更加有效的多元主體合作共治新格局，實現(xiàn)共建共治共享的社會治理目標。作為連接上級殘聯(lián)組織和殘疾人的樞紐，基層殘聯(lián)組織可以直觀地了解、反映殘疾人的需求和問題，發(fā)揮“代表”功能，積極維護殘疾人的基本權益。而且基層殘聯(lián)組織更了解政策和熟悉政府資源配置，更清晰地認知殘疾人及殘聯(lián)組織自身角色與功能，可以有針對性地解決殘疾人的需求，合理分配資源，提供更有效的服務。要從多個方面、多個角度采取措施，以基層殘聯(lián)組織為主導，多元治理主體分工協(xié)作、統(tǒng)籌兼顧、團結(jié)協(xié)作、綜合施策、形成合力，提升科學決策水平，提高資源配置效率，保障殘疾人權益。

（二）基層殘聯(lián)組織是社會治理重心下移的落腳點

黨的十九屆四中全會指出，要推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好地提供精準化、精細化服務。基層殘聯(lián)組織由鄉(xiāng)（街道）的殘疾人聯(lián)合會和村（社區(qū)）的殘疾人協(xié)會構成，主要起到承上啟下的作用。基層殘聯(lián)組織具有“代表”“管理”“服務”三個職能，它可以了解殘疾人群體的基本需求，也可以就殘疾人遇到的問題精準施策，維護殘疾人群體的切身利益。基層殘聯(lián)組織作為上級殘聯(lián)組織與殘疾人的橋梁和紐帶，有著感知殘疾人需求最直接、最敏銳的觸角，是社會治理重心向基層下移的重要落腳點。

（三）基層殘聯(lián)組織是實現(xiàn)社會治理公平訴求的重要推動力量

社會治理旨在維護社會公平正義，提升經(jīng)濟社會發(fā)展的包容性和共享性。社會公平是社會治理的最高價值需求。在新時代，社會治理現(xiàn)代化的目標在于樹立發(fā)展成果全民共享理念，構建合理的分配調(diào)節(jié)機制，建立健全基本公共服務體系和完善維護人民權益機制。可以說，社會公平是社會治理現(xiàn)代化亟待解決的核心問題。追求公平正義、實現(xiàn)民生改善的關鍵點在于推進弱勢群體的發(fā)展。殘疾人是具有特殊困難的弱勢群體，在社會中處于劣勢地位，更需要得到社會的關心和幫助。他們的平等與發(fā)展、參與和共享事關社會治理與社會發(fā)展大局。而基層殘聯(lián)組織最貼近殘疾人，直接服務于殘疾人，基層殘聯(lián)組織的發(fā)展也關系著殘疾人群體平等地享受經(jīng)濟社會發(fā)展成果，實現(xiàn)社會公平。在社會治理現(xiàn)代化實踐中，基層殘聯(lián)組織的發(fā)展可以有效幫助殘疾人群體實現(xiàn)全面發(fā)展和共享發(fā)展。

二、社會治理視角下基層殘聯(lián)組織發(fā)展存在的問題

2019年，全國省市縣鄉(xiāng)（除兵團外）共成立殘聯(lián)4.2萬個，各省（區(qū)、市）、市（地、州）全部建立殘聯(lián);97.6%的縣（市、區(qū)）、97.3%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）已建立殘聯(lián);94.4%的村（社區(qū)）建立殘協(xié)，共54.0萬個。省市縣鄉(xiāng)殘聯(lián)工作人員達11.1萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）選聘殘疾人專職委員總計58.1萬人。[2]總體來說，殘聯(lián)積極發(fā)揮自身的資源優(yōu)勢，形成的縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）三級殘聯(lián)組織框架為提升殘疾人服務保障能力和覆蓋面，擴大社會影響力提供了堅實基礎，但基層殘聯(lián)組織發(fā)展仍然存在著一定問題。

（一）基層殘聯(lián)組織的代表職能發(fā)揮不足

殘聯(lián)組織是將代表職能、服務職能、社會化管理職能融為一體的綜合性社會團體，它是應我國殘疾人事業(yè)發(fā)展和解決殘疾人管理、保障殘疾人利益的需要建構起來的。在現(xiàn)實生活中，基層殘聯(lián)組織發(fā)揮的更多的是對上級組織政策的傳達和對殘疾人資料的信息管理功能，“行政化”色彩濃重，殘疾人對殘聯(lián)的熟悉度和認同度不高。殘聯(lián)組織本應該是屬于殘疾人的組織，代表殘疾人的權益，是殘疾人自己需求的表達和傾訴之地，但是由于基層殘聯(lián)組織行政事務多，工作人員配備嚴重不足，再加上缺少與殘疾人群體的密切溝通和交流，缺少社會的關注和上級資源的配備，導致殘疾人需求與殘聯(lián)資源配置脫節(jié)，沒有做到資源的有效利用。基層殘聯(lián)組織未能有效地發(fā)揮代表職能，殘疾人出現(xiàn)問題不會第一時間尋找殘聯(lián)的救助而是通過親朋好友、鄰居和其他非正式社會支持網(wǎng)絡等進行求助，對正式的社會支持網(wǎng)絡了解度低，認同度和歸屬感低。基層殘聯(lián)組織就是以殘疾人為主體、為殘疾人服務、代表和維護殘疾人基本權益的一個組織，而殘疾人出現(xiàn)問題不去尋找基層殘聯(lián)組織，體現(xiàn)出基層殘聯(lián)組織的代表職能發(fā)揮不足。

（二）基層殘聯(lián)組織工作人員專業(yè)性不強

我國基層殘聯(lián)組織普遍存在著工作人員專業(yè)性不強、素質(zhì)較低的問題。在基層殘聯(lián)組織中，具備專業(yè)知識與技能的殘疾人工作者較少，大多數(shù)工作人員并未接受系統(tǒng)的殘疾人服務與管理的專業(yè)知識教育和技術培訓。相當一部分基層殘聯(lián)組織專職委員年齡偏大、文化程度不高，或者由社區(qū)人員兼職，缺乏系統(tǒng)培訓，其專業(yè)知識、綜合素質(zhì)、理論水平都難以滿足新時代殘疾人的需求。由于公益性崗位工資收入低、待遇差，也很難留住素質(zhì)高的工作人員。在專業(yè)性不強的情況下，基層殘聯(lián)組織的工作人員更多的是處理行政事務，導致基層殘聯(lián)組織的服務功能發(fā)揮受限。專業(yè)性不強導致工作中采用不科學的工作方法，甚至會給殘疾人帶來新的心理傷害，降低殘疾人對殘聯(lián)組織的信任度和認同度。

（三）基層殘聯(lián)組織定位不明確

殘疾人聯(lián)合會從成立之日起，就一直帶著行政化色彩，它是在政府的大力扶持下穩(wěn)定運行的。各級殘聯(lián)組織是各級政府部門為了更好地服務殘疾人而成立的專門組織，也是政府部門衍生出的“半官半民”組織。這也使得殘聯(lián)組織既具有“半官”定位，又具有“半民”的特征。基層殘聯(lián)工作人員主要由政府工作人員構成，自身定位不明確，很多時候會注重政府的利益訴求，看重對殘疾人事務的約束和管理，忽視對殘疾人的服務。基層殘聯(lián)的資源和經(jīng)濟來源，主要依靠財政預算與社會募集，其內(nèi)生性發(fā)展動力不足，也缺乏長期的殘疾人發(fā)展規(guī)劃，存在著“他助性”與“自主性”的矛盾，使得基層殘聯(lián)組織對政府過于依賴，自身獨立性逐漸喪失。

三、社會治理視角下基層殘聯(lián)組織發(fā)展的框架

經(jīng)過多年發(fā)展，我國殘疾人事業(yè)取得了令人矚目的成績，但基層殘聯(lián)組織結(jié)構優(yōu)化與功能發(fā)揮仍面臨諸多挑戰(zhàn)。本文從社會治理的角度，提出以大數(shù)據(jù)支持、信息導向和云服務為核心技術手段，以政府主導、多方協(xié)作，操作規(guī)范化、協(xié)作化為運行原則，建立“一核多元”與秩序化的運行機制，作為社會治理視角下基層殘聯(lián)組織發(fā)展的總體框架（見圖1）。社會治理視角下基層殘聯(lián)組織發(fā)展是一個系統(tǒng)性的工程。基層殘聯(lián)組織的主要職責是銜接政府與殘疾人，強調(diào)以新時期的信息化技術創(chuàng)新與基層殘聯(lián)組織建設為中心，緊跟時代步伐，進行自我革新，提升殘疾人服務水平。同時，基層殘聯(lián)組織的社會治理模式從傳統(tǒng)的垂直型金字塔模式走向扁平的網(wǎng)絡模式，整合來自政府和社會的資源，為殘疾人提供高質(zhì)量服務。

（一）大數(shù)據(jù)支持、信息導向和云服務的技術手段

基層殘聯(lián)組織在服務殘疾人過程中，要充分借助互聯(lián)網(wǎng)的功能來擴大服務對象的范圍和服務的可及性。基層人員做好調(diào)研，把有關殘疾人及其家庭的詳細信息記錄下來，然后運用互聯(lián)網(wǎng)做好信息整合工作，對信息進行分類整理，在需要了解殘疾人及其家庭情況的時候方便查找，定期做好信息動態(tài)更新，保證信息的即時性和有效性。

由于有些殘疾人行動不便，基層殘聯(lián)組織可以創(chuàng)建幫助殘疾人的網(wǎng)絡平臺，讓殘疾人及其家屬能夠足不出戶就得到服務，根據(jù)殘疾人的不同類型劃分不同的服務內(nèi)容，可以上門服務，也可以采取專業(yè)康復知識講座等形式，通過云服務的方式來滿足殘疾人的需求。

（二）政府主導、多方協(xié)作，操作規(guī)范化、協(xié)作化的運行原則

殘疾人事業(yè)的發(fā)展需要以政府為主導，各相關部門和各類社會組織多方協(xié)作，多元主體協(xié)同治理，讓殘疾人的需求得到更好的滿足。在實踐過程中，要做到操作規(guī)范化、協(xié)作化。基層殘聯(lián)組織在走訪調(diào)研殘疾人真實生活狀況的時候，對新出現(xiàn)的問題進行了解和記錄并且及時反饋給民政部門，民政部門發(fā)揮自身的協(xié)調(diào)作用，協(xié)助基層殘聯(lián)組織解決問題。其他部門針對殘疾人普遍存在的問題出臺相關的政策法規(guī)，這些法規(guī)的制定都需要基層殘聯(lián)組織的參與。多方協(xié)作解決殘疾人的社會問題，既具有針對性又合理有效地運用了社會資源。

（三）“一核多元”與秩序化的運行機制

在運行過程中，“一核”指的是以基層殘聯(lián)組織為核心，“多元”指的是政府相關部門、專業(yè)社會組織、其他社會力量等多主體共同參與助殘服務，一起為殘疾人事業(yè)發(fā)展做貢獻。基層殘聯(lián)組織作為一個樞紐式的組織，在殘疾人事業(yè)發(fā)展的過程中扮演著上傳下達的角色。一方面，它需要做到傳達和落實政府部門的政策，服務并支持殘疾人群體及其家庭;另一方面，它還需要進行外聯(lián)內(nèi)合，積極引導和鼓勵社會多方參與。

殘疾人事業(yè)發(fā)展過程中，基層殘聯(lián)組織、政府相關職能部門、社會組織和其他社會力量在服務殘疾人的過程中要依據(jù)基層殘聯(lián)組織提供的真實信息進行有序的、有針對性的服務，操作規(guī)范化和秩序化，充分利用資源。

四、社會治理視角下基層殘聯(lián)組織發(fā)展的對策

（一）鼓勵社會力量積極參與，整合多方資源

提高基層殘聯(lián)組織服務能力并不是只靠殘聯(lián)自身的發(fā)展和完善就能實現(xiàn)的，需要外界社會的支持，需要引入社會各界的力量與資源。在我國，社會組織在政府政策的大力支持下積極地活躍在社會建設的各個方面，在社會建設中起到積極促進作用。基層民間組織可以在微觀層面參與救助殘疾人，彌補基層殘聯(lián)組織在殘疾人救助中的不足。近年來，其他社會力量也在發(fā)揮自身的作用，能夠在較小范圍內(nèi)對殘疾人進行個別幫扶，這些有組織的和無組織的社會力量對殘聯(lián)組織的服務起到了補充和鞏固的作用，大大減輕了殘聯(lián)的負擔。應鼓勵多方社會力量積極參與殘疾人事業(yè)，提高殘聯(lián)的資源獲取能力，整合資源，為殘疾人提供更加優(yōu)質(zhì)的服務。

（二）健全制度體系，完善有關殘疾人權利的法律法規(guī)

殘疾人是較為特殊的弱勢群體，需要政府部門出臺具體的法律法規(guī)來保護殘疾人的基本權益，也為殘聯(lián)組織在社會治理背景下實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展提供法治保障。首先，完善有關殘疾人權利的法律法規(guī)，用法律的方式對殘疾人的權利進行保護，例如，特殊教育、殘疾人就業(yè)和醫(yī)療保障等方面的法律法規(guī)，通過明文規(guī)定保障殘疾人的基本權益，提高殘疾人的福利水平，不斷促進殘疾人融入社會。其次，加強殘疾人相關法律的剛性規(guī)定，減小彈性空間。彈性空間大會削弱殘疾人的權益保障程度，在無形中會給各部門制定殘疾人政策的時候留下空間，在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差。

（三）明確角色定位，淡化殘聯(lián)行政色彩

殘聯(lián)組織具有“代表”“管理”“服務”三種職能。殘聯(lián)組織是代表、維護和爭取殘疾人基本權益的組織，在積極了解并滿足殘疾人的基本需求的同時，要明確不同殘疾人的自身特點，這樣才能更好地為殘疾人提供更優(yōu)質(zhì)的有針對性的服務。殘聯(lián)組織應明確自身的定位，在多重職能之間做好平衡工作。

政府在殘疾人事業(yè)方面應做好政策法律、社會環(huán)境、輿論觀念等方面的引導和扶持。殘聯(lián)組織應當利用好政府的政策支持和相關資源，努力調(diào)動多方社會力量參與，在“他助”基礎上實現(xiàn)“自助”，加強自身的獨立性。

（四）以人為本，建構全方位的福利體系

社會治理體系建設中，要充分考慮以人為本，以市場需求為導向的殘疾人福利體系，堅持社會福利分享給殘疾人、社會福利產(chǎn)品殘疾人共享的原則。殘疾人的需求是較為復雜的，構建殘疾人福利體系需要從保障殘疾人的基本生活權益開始，要考慮到殘疾人的基本生活，主要是以社會救助、生活照料、就業(yè)等福利為主體。

要逐步發(fā)展殘疾人的高等教育、政治參與等社會發(fā)展型福利，不斷促使殘疾人社會福利從生存型向發(fā)展型過渡。要尊重和接納殘疾人，讓殘疾人享有對自身社會福利相關事務的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。不斷完善殘疾人利益訴求渠道和政府回應的互動平臺機制，逐漸建成高效、透明的殘疾人福利決策參與網(wǎng)絡平臺，實現(xiàn)殘疾人社會福利的針對性、可行性和實效性。在福利制度制定的時候應注重開發(fā)殘疾人的潛能，即注重通過社會福利項目來推動殘疾人不斷激發(fā)自身潛能，積極引導殘疾人從福利客體轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠l(fā)展主體。

（五）完善監(jiān)督體系，建立動態(tài)評價機制

在政策執(zhí)行過程中，監(jiān)督部門要確保殘疾人能及時了解政策，符合條件的殘疾人能夠享受相關的優(yōu)惠政策。建立針對殘疾人事業(yè)的法律執(zhí)行監(jiān)督機制和約束機制，通過立法的形式來賦予監(jiān)督機構職權。監(jiān)督機構應不受其他部門的干擾，接受和處理殘疾人權益受到侵害時的投訴，配合與監(jiān)督各部門在殘疾人權益保障方面的工作。建立動態(tài)評價機制，動態(tài)監(jiān)測殘疾人事業(yè)發(fā)展水平，同時將殘疾人工作納入政府考評體系，促進殘疾人事業(yè)又好又快發(fā)展。

作者：閆琳琳 劉勝琴