2023年，家庭照護(hù)床位服務(wù)已在黃浦全區(qū)十個街道鋪開推廣。作為一種新的養(yǎng)老模式，它既有廣闊的發(fā)展前景，也面臨一系列具體的現(xiàn)實困境。

為了全面了解家庭照護(hù)床位服務(wù)項目的實施效果，華東理工大學(xué)團(tuán)隊受黃浦區(qū)民政局委托，開展了關(guān)于家庭照護(hù)床位服務(wù)試點政策效果評估的課題調(diào)研。

希望在分析總結(jié)當(dāng)前推進(jìn)成效和問題的基礎(chǔ)上，提出更加符合實際情況的公共政策建議。

新事物，宣傳推廣需要更“給力”

記者：“家床”還處在初級推廣階段。您覺得推廣的難度在哪里？

課題組：我們在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，老百姓首先會問，是不是政府項目？現(xiàn)在遇到一個人做推介，大家第一反應(yīng)“是不是騙子”。所以推廣過程中，相關(guān)職能部門、街道、居委會出面十分重要。

有的街道社區(qū)干部上門推介，有的街道安排在一些社區(qū)活動中集中“擺攤”，效果比較好。

新事物推廣階段，大家知曉度還不夠高，加大“家床”的宣傳覆蓋面，離不開社區(qū)干部。

記者：從情理上來說，機構(gòu)養(yǎng)老能提供的服務(wù)，如果居家養(yǎng)老也能實現(xiàn)，那么大部分中國老人首選還是居家，會不會對機構(gòu)養(yǎng)老形成壓力？

課題組：在上海“9073”的養(yǎng)老格局下，居家養(yǎng)老仍是大多數(shù)老年人的主要選擇。部分老人對養(yǎng)老院生活還有一種恐懼感。

而“家床”服務(wù)要求承接主體必須有機構(gòu)養(yǎng)老運營經(jīng)驗，是讓老人在家里享受“類機構(gòu)”的照護(hù)服務(wù)。當(dāng)老人熟悉“家床”服務(wù)后，同時也能幫助老人消除對機構(gòu)養(yǎng)老的刻板印象。

選擇居家養(yǎng)老還是機構(gòu)養(yǎng)老，主要還是根據(jù)老人的身體狀況和家庭情況來決定。同一個運營主體，不同方式之間還能更方便轉(zhuǎn)介。

“家床”服務(wù)可以推動居家養(yǎng)老與機構(gòu)養(yǎng)老更好聯(lián)動。一方面，“家床”作為一種整合服務(wù)，以養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)為樞紐，可充分調(diào)動老年人床邊、身邊、周邊的養(yǎng)老服務(wù)資源，提高老年人居家養(yǎng)老的可及性、獲得感。

另一方面，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2022年后，大部分養(yǎng)老機構(gòu)床位入住率普遍較低，部分原因是養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)功能較為單一，能級有限，對于機構(gòu)養(yǎng)老的剛需人群，比如失能、部分失能以及患有認(rèn)知障礙的老年人缺乏專業(yè)照護(hù)人員以及配套設(shè)施設(shè)備。

可以利用這個窗口期，對服務(wù)能級不高的養(yǎng)老機構(gòu)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性功能優(yōu)化，增加護(hù)理型床位和認(rèn)知障礙照護(hù)床位比例。

記者：許多人搞不清楚“家床”與其他養(yǎng)老項目的區(qū)別，由此引發(fā)一系列困惑，如為什么不能像“長護(hù)險”那樣持續(xù)補貼？為什么自費比例比“長護(hù)險”高很多？

課題組：在試點“家床”之前，由政府主導(dǎo)的居家養(yǎng)老服務(wù)主要有兩種，一是由各區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心對低保低收入且經(jīng)老年照護(hù)統(tǒng)一需求評估獲得照護(hù)等級的困難老年人，安排居家養(yǎng)老護(hù)理員上門提供照護(hù)服務(wù)。這是一種兜底保障服務(wù)。目前，黃浦區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心僅為全區(qū)300余名特殊困難老年人提供服務(wù)，且服務(wù)對象正在逐年遞減。

二是長期護(hù)理保險服務(wù)，即“長護(hù)險”。由長護(hù)險定點護(hù)理服務(wù)機構(gòu)提供居家上門照護(hù)，對象主要是經(jīng)老年照護(hù)統(tǒng)一需求評估，其身體狀況達(dá)到二至六級照護(hù)等級且在評估有效期內(nèi)的本市參保老年人。

“長護(hù)險”大部分由醫(yī)保支付，個人自費比例較小，目前自付平均價格低于10元/小時，這也是申請熱情高的原因之一。

“長護(hù)險”是一種社會保險制度，而“家床”是一種養(yǎng)老服務(wù)模式，兩者性質(zhì)不同，服務(wù)模式也不同。

長護(hù)險已經(jīng)被納入上海市基本養(yǎng)老服務(wù)清單（2023版），服務(wù)對象需要經(jīng)過專業(yè)認(rèn)定評估，有一定的門檻。

“家床”是一項普惠養(yǎng)老服務(wù)，目前主要遵循市場供需關(guān)系，進(jìn)行市場化運作。60周歲以上、有居家照護(hù)需求的老年人，理論上家庭愿意自費購買服務(wù)即可享受。部分街道給予補貼，是出于在試點階段讓更多人先接觸、了解“家床”這個項目的目的。

兩者服務(wù)內(nèi)容也有所不同。“長護(hù)險”有42項規(guī)定服務(wù)內(nèi)容，主要包括基本生活照料和常用臨床護(hù)理，其中并不包括做家務(wù)、燒飯等。并且，服務(wù)時長只能每天1小時，如評到較高護(hù)理等級的老人，還是得把每周6小時分配給每天1小時，對老人來說，這點時間依然不夠。

“家床”服務(wù)內(nèi)容更豐富，服務(wù)方式更靈活，更能滿足個性化照護(hù)需求。老人通過疊加“家床”，選擇自己所需的服務(wù)包，可以補足對照護(hù)時長的需要，還可以享受“長護(hù)險”服務(wù)無法提供的，包括助潔、助餐、陪醫(yī)、陪夜、應(yīng)急救援以及心理慰藉等服務(wù)，滿足了其對家庭養(yǎng)老的多元需求。

難點多，期待標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化

記者：執(zhí)行過程中，遇到哪些難點？

課題組：“家床”作為新生事物，目前在上海還處于試點階段。現(xiàn)在區(qū)與區(qū)之間、同區(qū)的街道與街道之間，“手勢”不統(tǒng)一，補貼費用、結(jié)算形式各有差異。

不同供應(yīng)商均有自身成體系的服務(wù)流程，運作模式不一，機構(gòu)文化不一，機構(gòu)在服務(wù)時，從評估情況、設(shè)計套餐包、簽訂服務(wù)合同到服務(wù)監(jiān)管都有一定差異。

“家床”目前還沒有形成統(tǒng)一的管理體系，缺乏規(guī)范化流程。下一階段的發(fā)展，離不開統(tǒng)一規(guī)范的操作流程。這也是課題調(diào)研的目的之一。

今年上海市民政局出臺了《關(guān)于積極推動本市家庭照護(hù)床位規(guī)范發(fā)展的實施意見》，從11月20日起實施。經(jīng)過4年的推廣、試點，黃浦區(qū)正在研究制定出臺本區(qū)“家床”的統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。比如，制定操作指引、統(tǒng)一評估標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范協(xié)議文本、建立第三方投訴機制等，希望完善監(jiān)管制度，提高服務(wù)質(zhì)量，形成服務(wù)閉環(huán)。

黃浦區(qū)也在進(jìn)一步研究“家床”的分層式補貼政策。

比如基于服務(wù)對象的經(jīng)濟(jì)狀況、身體條件等各不相同，未來可進(jìn)行分層式補貼。尤其對低保、低收入、大病等特殊困難老年群體，可適當(dāng)拉長補貼周期，做好“家床”與其他補助政策的有效銜接。

在風(fēng)險防范與質(zhì)量監(jiān)督管理方面，黃浦區(qū)明年將繼續(xù)探索。比如運用智慧技術(shù)手段實現(xiàn)服務(wù)全過程監(jiān)管，對于入戶服務(wù)人員進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化培養(yǎng)，對居家服務(wù)機構(gòu)進(jìn)行第三方評估和透明度公布等。

記者：市場化項目的自費比例較高，“家床”在實踐過程中，老人自費意愿究竟如何？

課題組：老人對于“家床”的支付意愿取決于可支配收入以及對自身的預(yù)期。高于支付意愿的部分主要來自贍養(yǎng)的子女。調(diào)研中，一些老人覺得服務(wù)好但價格貴，補貼期滿后不想為此繼續(xù)花錢，但是子女往往認(rèn)為“家床”可以緩解家庭成員照護(hù)壓力，化解居家安全風(fēng)險，付費意愿較高。在付錢這件事情上，代際之間存在差異。

上一代的老人大部分是“苦”過來的，省吃儉用成為一種習(xí)慣，培養(yǎng)養(yǎng)老消費的意愿比較緩慢。部分老人的支付意愿存在不確定性。但也有些老人比較滿意，習(xí)慣護(hù)理員的照料后，表示期滿后即便沒有補貼，也愿意全自費續(xù)簽。

有趣的是，一部分“家床”的堅定使用者是子女。雖然當(dāng)前老年人的支付意愿集中在300—500元之間，但決策權(quán)很大一部分來自老人的子女。

再者中等收入及以上的老人具有更高的支付意愿，且“家床”的定制服務(wù)特性更符合中高收入老人的養(yǎng)老安排，這部分老人是重要潛力群體。

所以，“家床”的服務(wù)對象仍有巨大的挖掘空間。

記者：有供應(yīng)商反映，試水階段，建床數(shù)量必須達(dá)到一定規(guī)模才能保本。企業(yè)的前期投入不小。在“家床”的前期投入上，有沒有一些經(jīng)驗可供參考？

課題組：運營需要智慧。自2019年上海市啟動家庭照護(hù)床位服務(wù)試點以來，在4年的推進(jìn)過程中，黃浦區(qū)基于“三個一點”模式——政府補貼一點、企業(yè)讓利一點、家庭自付一點。此外，注重強化專業(yè)服務(wù)供給，鼓勵優(yōu)秀的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)參與。

目前黃浦區(qū)的多家服務(wù)機構(gòu)均發(fā)展出了較為穩(wěn)定的服務(wù)群體，有一定的口碑與市場基礎(chǔ)，在用戶中產(chǎn)生一定黏性。使用者在街道補貼結(jié)束之后，續(xù)約率大約為70%。部分未使用“家床”服務(wù)的老年群體也表達(dá)要使用的意愿，甚至外區(qū)有一些老人來咨詢服務(wù)，這都表明部分老百姓對“家床”抱有非常大的信任感。

分析數(shù)據(jù)顯示，服務(wù)對象對“家床”的總體滿意度較高，在服務(wù)個性化程度、滿足度、性價比、項目組合靈活度、項目專業(yè)度、體驗感、響應(yīng)速度、服務(wù)質(zhì)量控制效果等八個方面的滿意度均在95%以上，并表示“家床”切實降低了家庭照護(hù)負(fù)擔(dān)，使居家照料人員得到喘息，一定程度解決了親屬的照護(hù)難題。

截至10月底，2023年度黃浦區(qū)累計新增910戶老人簽約“家床”，試點以來累計簽約服務(wù)戶數(shù)達(dá)1543戶，仍在使用戶數(shù)為1033戶，服務(wù)時長超6個月的服務(wù)對象續(xù)約率約為70%。“家床”靈活的服務(wù)模式，受到了老年群體及家屬的一致歡迎，且已逐步形成自身的特色。

賦能，未來大有可為

記者：如果不考慮價格等因素，“家床”的服務(wù)內(nèi)容能滿足老人居家的大部分需求嗎？

課題組：根據(jù)調(diào)研，“家床”符合大部分老人的養(yǎng)老期望。絕大部分老人養(yǎng)老的地點期望在家里。調(diào)研中一部分老人之所以退出“家床”是因為過世，這說明“家床”甚至成為一些老人在生命后期的選擇。

記者：有沒有“家床”滿足不了但老人十分需要的訴求？

課題組：“家床”難以解決居家養(yǎng)老對專業(yè)醫(yī)療的剛需。把醫(yī)療服務(wù)送到家門口是痛點。

一方面是因為醫(yī)療資源的稀缺性以及服務(wù)價格較高。另一方面醫(yī)療器械設(shè)備有使用限制，上門可做的醫(yī)療服務(wù)客觀上確實有限。

現(xiàn)在也可借助遠(yuǎn)程醫(yī)療這一方式，從實踐情況來看，它只能部分解決老人居家醫(yī)療需求。數(shù)字鴻溝，以及當(dāng)前開發(fā)的遠(yuǎn)程醫(yī)療對老人友好度不足等問題，讓老人使用遠(yuǎn)程醫(yī)療有一定障礙，如何提高居家老人的數(shù)字素養(yǎng)又成為另一大問題。

黃浦區(qū)有部分街道在探索家庭照護(hù)床位和家庭病床“兩床融合”試點工作。但對接二級及以上醫(yī)療資源，需要政府更高層面的整體性規(guī)劃，特別需要各部門協(xié)同。比如老人健康數(shù)據(jù)如何實現(xiàn)跨部門共享，醫(yī)療照護(hù)資源與“家床”照護(hù)資源如何銜接等。

記者：走訪過程中，還聽到哪些聲音？

課題組：行業(yè)普遍缺男性護(hù)理員。“家床”面臨護(hù)理員流失問題。“家床”護(hù)理員需要能夠適應(yīng)居家照護(hù)的各類場景，具備家政服務(wù)、身體照護(hù)以及慢性病護(hù)理、康復(fù)、安全及急救等專業(yè)知識，需要具有較強的職業(yè)素養(yǎng)，但小時服務(wù)收入有時候可能還比不上家政服務(wù)。

有護(hù)理員在“家床”和鐘點工之間，選擇了鐘點工，認(rèn)為后者工作報酬更高，時間更加自由靈活。

因此建議民政部門聯(lián)合人社部門建立專業(yè)的服務(wù)培訓(xùn)體系，制定統(tǒng)一的專業(yè)等級考評、晉升制度體系和薪酬指導(dǎo)體系，進(jìn)一步賦能“家床”服務(wù)人員，推動相關(guān)行業(yè)的規(guī)范化管理和健康發(fā)展。

養(yǎng)老服務(wù)哪些依靠政府進(jìn)行托底保障，哪些進(jìn)行市場化運作，政府的托底邊界如何達(dá)成共識，可能是未來養(yǎng)老領(lǐng)域的大課題。